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【行业资讯】它山之石:法国水价及供水模式的经验启示

2016-09-26

    法国采取市场与政府并举、公共部门与私人企业合作的供水模式,供水单位、政府和公众有序参与的水价定价程序和不同时期采用不同的主流水定价方法,使法国水价在调节水资源优化配置和节约用水中起到了重要的经济杠杆作用。以法国水定价及公私合作的供水模式为研究对象,分析总结其成功经验,以期为我国的供水事业改革提供参考。
 
前言
 
    法国拥有较丰富的水资源,人均水资源占有量达3 000 m3,但仍然存在水资源分布不均的问题。随着经济的发展,水需求量持续增加,法国政府通过制定相关的法律调控水价,将水价作为经济杠杆实现水资源优化配置和节约用水的目标;另一方面,法国采用公私合作的供水模式,既保障公共产品的公共性质和规模经济性,又激励企业提高效率,从而实现公共利益的最大化。 
 
    本研究从水资源状况、水管理体制、供水模式、定价方法等方面,分析总结法国水定价方法和其公私合作的供水模式,分析总结其成功经验,以期为我国的供水事业改革提供参考。
 
法国水管理制度
 
    法国在1992年水法中明确规定:“水是全民共同财产的组成部分,尊重自然平衡的规则,保护水,提高水的使用价值,开发并利用水资源符合所有人的利益,在遵守法律、规定以及以前所立法规的情况下,使用水是所有人的权利”,这就从法律上明确了水资源的所有权与使用权的归属关系。
 
    法国的水管理机构及职能
 
    法国的水管理分5个等级:国家级、流域级、地区级、地方级和国际机构。各级水管理机构及其职能详见表1。
 
 
法国供水模式
 
    法国供水模式最大的特点是市场与政府并举、公共部门与私营机构合作的方式。目前,法国75%以上的供水采用公私合作模式,即政府掌握公共供水资产的所有权,将经营管理的职能外包给私营机构。公共部门和私营机构双方的权利和义务以及风险分摊机制由双方签订的合同约定。在不同的合约中,私营机构对公共供水事业的参与程度和承担的风险各不相同,从而派生出3种管理模式:租赁、特许权和委托管理,每种管理模式下政府和私营单位的权限总结如表2。
 
 
法国水定价监管
 
法国的水价制定过程是一个多方面协商和民主对话的过程,一般先由水工程投资者同供水公司和用户代表等协商后提出拟定价格,然后由市镇政府召集投资公司代表、供水单位代表和用户代表召开水价听证会,在综合考虑各方面因素的基础上,讨论协商后定价,三方签署合同,最后由市长确认。
 
小贴士
 
    因此,一般来说,法国的水价是当地供水所需费用的精确反映。由于水定价和监管中社会公众的积极参与、监督,法国的供水和管理以其公开、透明而闻名于世。
 
    法国水定价发展历程及水价的制定
 
    法国水定价发展历程
 
    从历史发展的角度看,法国水定价政策的焦点从20世纪70年代的预算平衡逐渐转移到1992年水法制定的节约用水,再到最近以社会保障为目标。
 
    2000年12月欧盟委员会颁布欧盟水框架指令,其目的在于恢复欧盟水环境质量,即通过经济手段,估算供水全成本,通过水价格的制定以回收供水全成本。基于这一背景,2006年,法国第二部水法颁布,它遵循欧盟水框架指令的水定价原则,强调饮用水和排水定价,并禁止统一水价和分段减价的水价定价结构,其目的在于鼓励节约用水。
 
法国水价构成及定价方法
 
    在法国,发展的不同时期,水资源禀赋不同,政府和用户对水资源重要性的认识不同,水价差异甚大,体现在水价构成和定价方法的差异。
 
    当前法国水价的构成:在法国,公共供水服务和污水处理业被纳入工、商业范畴,实行企业化管理。在此前提下,水价的形成机制遵循供水单位要能达到收支平衡且有盈余,并按用户享受权益与服务来定价收费的原则。
 
    法国水定价依据:法国的水价由水费和水税两部分构成,两部分采用不同的定价依据。水费采用全成本核算定价。在法国的水税制度中,法国的水资源开发计划、防污染计划和改进水质计划的开支,包括流域科研经费和日常业务费用,均由征收的水税支付。 
 
    法国水定价方法:纵观法国水定价发展历程,不同阶段强调的水定价方法不同。近年来(2006年以来)水法和随后的条例规定,水价政策以社会保障为目标,开始推广保障最低消费下的分档递增定价法。
 
    全成本定价法:全成本定价法是指以水资源社会循环过程中所发生的所有成本为基础确定水价。全成本包括总用水成本和环境外部成本。
 
    边际机会成本定价法:边际机会成本表示消耗一种自然资源并由社会承担的全部费用,在理论上应是使用者为资源消耗行为所付出的价格,用P表示。边际机会成本理论认为,自然资源的消耗应包括3种成本:一是边际生产成本,它是指为了获得资源必须投入的直接费用;二是边际使用者成本,它是指以某种方式利用某一稀缺自然资源时,所放弃的以其他方式利用相同自然资源所可能获取的最大纯收益,包括现在使用资源而不是留给后代使用所产生的成本;三是边际外部成本,它是指在资源开发利用过程中对外部环境造成的损失。从边际机会成本的角度来看,水价公式应为: P=MOC=MPC+MUC+MEC(1)
 
    分档递增定价法:2006年法国水法制定,强调保障贫困户最低用水量,要求水定价在保障最低消费的同时要达到激励用户节约用水的目标。该水法实施以来,法国水定价逐渐转向保障最低消费下的分档递增水定价方法,各流域通过各自的水资源状况制定不同的最低用水量,在最低用水量内,向用户收取较低的固定水费,超出最低用水量的部分,采用分档递增定价法。
 
法国水定价及供水模式的成功之处
 
公众有序参与水价制定
 
    法国水价的制定过程是一个多方面协商和民主对话的过程,由市镇政府召集投资公司代表、用户代表和供水单位代表召开水价听证会,听证会中各方的利益往往是相互冲突的:用户对水价过高或价格上涨过快,以及水质安全问题反映强烈;供水单位要求收支平衡并有盈余;投资者要考虑如何通过收费收回投资本息;政府则需要权衡财政支出、通货膨胀水平和社会承受能力、给排水系统的可持续经营等因素。这种民主协商的方法,使各方相互制衡,所制定的水价既保证了供水企业在成本回收的基础上能有部分盈余,也保证了水价不会过高和上涨过快。现如今我国也有了水价听证会,接下来需要进一步扩大公众参与度,使水价的制定更能实现用户的诉求。
 
公私合作的供水模式
 
    法国公私合作的特许经营制解决了在公用事业部门监管中政府面临的两难选择。法国城市公用事业实行特许经营制度的历史悠久,积累了丰富的经验,在世界范围内得到推广应用,被世界银行称为“一种真正的法国模式”。
 
    另一方面,国家竞争优势理论认为激烈的国内竞争有助于培养产业的国际竞争力。近年来,我国在公共基础事业的融资、建设、运营、管理方面引入PPP模式即公私合作模式。面对PPP模式引入我国供水行业后出现的这些问题,我国可借鉴法国公私合作模式中比较成功的做法,如在职能上要求政府从直接管理转向宏观调控、依法监督;在制度上要求有充分的竞争、严格的成本监管和有序的公众参与;同时还要科学选择投资者,订立公平合理的合同,强化地方政府的监管责任,以此推动我国供水事业的改革。
 
值得思考的问题
 
重视水价中水税的比例
 
    法国水价包括水费和水税两部分,水费用于支付供水成本和供排水设施的维护,水税主要用于支付改善水环境质量的费用。 
 
    随着我国经济的迅猛发展,水资源短缺、水环境污染问题与经济发展之间的矛盾日益尖锐,因此,有必要在水价中引入水税,通过在水价中增加水税部分。就我国当前征收的水费而言,虽然收取的水费有一部分用于水环境质量的改善,但并没有在水价制定中明确指出用于水资源保护和水环境质量改善的水税部分。因此,本文认为,在水价制定中,“清费立税”是改革的必然趋势,即将水价中用于水资源保护和水环境质量改善的部分从水价中分离出来,作为水税部分,单独定价,使水税反映当地水资源的稀缺程度和水环境污染状况,并将征收的水税用于水资源保护和改善水环境状况,以实现保护水资源和改善水环境现状的目标。
 
坚持基础设施公有化
 
    法国当地行政管理机构对水的经营权可以直接负责也可以委托私人企业负责。
 
结语
 
    根据世界卫生组织2006年的调查,法国的自来水供水覆盖率,无论城市还是乡村都达到了100%。与之相比,根据2014年3月我国环境保护部发布的数据,我国仍有约20%的居民使用不安全饮用水,因此我国需要借鉴法国的成功经验,健全供水模式,完善水价结构,提高安全饮用水的服务覆盖率。作为一种公益性产品,水的供给和水价的制定、监管需要政府与市场并举、民众共同参与,才能在满足用户用水需求的前提下实现水资源优化配置和节约用水的目标。

文:给水排水

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